Dipl.-Oec. Heinrich Weitz

heinrich.weitz@bauindustrie.de

Serieller Wohnungsbau

Der Schlüssel für mehr kostengünstigen Wohnraum in unseren Städten

 

Auszug aus der Broschüre:

Nach Einschätzung des Bundesbauministeriums müssen in Deutschland in den Jahren bis 2020 jährlich zwischen 350.000 und 400.000 Wohnungen fertiggestellt werden, um den Bedarf zu decken. Dieser besteht vor allem in den Ballungsgebieten und ihrem Umland, wo durch anhaltende Binnenwanderung – seit 2015 verstärkt durch die Flüchtlingswelle – die Einwohnerzahl und damit die Nachfrage nach Wohnraum stark angestiegen ist. Von der Erfüllung dieses Bedarfs sind wir allerdings noch weit entfernt. 2016 dürften lediglich etwa 270.000 Wohnungen neu auf den Markt kommen, 2017 könnten es dann gut 300.000 sein.

Eine Strategie für deutlich mehr bezahlbaren Wohnungsbau in Deutschland muss folgende Maßnahmen beinhalten:

  • Mehr preisgünstiges Bauland
  • Verdichtung und Aufstockung im Wohnungsbestand
  • Reform der Grunderwerbsteuer
  • Vereinfachung von Genehmigungs- und Vergabeverfahren
  • Konzentration auf bezahlbare Standards
  • Steuerliche Förderung und soziale Wohnraumförderung
  • Keine Überfrachtung des Wohnungsbaus mit Normen und Vorschriften
  • Verzicht auf weitere Verschärfung der Standards bei der Energieeinsparverordnung

Eine deutliche Ausweitung der Produktion und damit der Fertigstellungszahlen bei gleichzeitiger Kostenreduktion – wie von der Politik angestrebt – wird sich allerdings nicht realisieren lassen, wenn wir weiterhin dem bisherigen Leitbild der Einzelfertigung folgen. Stattdessen sollten künftig stärker Prototypen geplant werden, die dann deutschlandweit in Serie umgesetzt werden können. Sowohl die Politik als auch die Immobilien- und die Bauwirtschaft sehen in der seriellen Wohnungsbauproduktion einen der wichtigsten Lösungsansätze, um auch in den Großstädten und ihrem Umland die Bezieher mittlerer und niedriger Einkommen mit bezahlbarem Wohnraum versorgen zu können.

Die Ausgangslage: Die Situation auf den Mietwohnungsmärkten bleibt angespannt

Obwohl die Zahl der fertiggestellten Wohnungen im Jahr 2015 auf insgesamt 248.000 gesteigert werden konnte, bleibt der Bedarf weiterhin groß. Schätzungen gehen davon aus, dass jährlich bis zu 400.000 Wohneinheiten benötigt werden. Das Institut der Deutschen Wirtschaft Köln ermittelte für die sieben einwohnerstärksten Städte (Berlin, Düsseldorf, Frankfurt/Main, Hamburg, Köln, München, Stuttgart) ein jährliches Fertigstellungsdefizit von rund 27.000 Einheiten, die nahezu ausschließlich auf den Mietwohnungsmarkt entfallen dürften.

 

Aufgrund der hohen Zahl der nach Deutschland kommenden Flüchtlinge und Asylsuchenden sind zudem die früheren Bedarfsschätzungen obsolet geworden. Selbst wenn es gelänge, viele Flüchtlinge in Regionen mit Wohnungsleerstand unterzubringen, entsteht ein erheblicher zusätzlicher Baubedarf für diese Bevölkerungsgruppe.

Ohnehin ist es gefährlich, wie aktuell in der öffentlichen Diskussion zu beobachten, Leerstände in Wegzugsregionen mit der Übernachfrage nach Wohnungen in den Ballungsgebieten zu „saldieren“. So hat die Prognos AG Basel in einer aktuellen Studie errechnet, dass seit dem Jahr 2010 bei den Wanderungsbewegungen nach und innerhalb Deutschlands die Binnenwanderung zwischen den deutschen Regionen mit einem Anteil von 75 bis 80 % dominiert.

Die Diskussion über die Unterbringung von Asylsuchenden und Flüchtlingen überlagert daher nur eine bereits seit Jahren bestehende Entwicklung, die auch in der Zukunft noch anhalten wird. Durch die Entleerung des ländlichen Raums und den ungebremsten Zug in Regionalzentren und Ballungsräume wird der Druck auf die dortigen Wohnungsmärkte weiter zunehmen.

Prognos ermittelt bei der Betrachtung der Wohnungsnachfrage bis 2030 die sogenannten Top-10-Regionen in Deutschland. In acht dieser Raumordnungsregionen wurden von 2011 bis 2014 nur zwischen 40 und 55 % des bis 2030 notwendigen Bedarfes an neuen Wohnungen errichtet.

Aufgrund des verfügbaren Platzangebotes und der hohen Bodenpreise dürfte die Lücke nahezu ausschließlich durch Mietwohnungen im Geschosswohnungsbau zu schließen sein. Bei gleichbleibender Bautätigkeit fehlen allerdings in diesen Top-10-Regionen bis 2030 weitere 940.000 Wohnungen. Pro Jahr wären das allein in diesen Gebieten rund 60.000 zusätzliche Mietwohnungen.

Auch wenn die diversen Szenarien und Studien zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen, ist eines allerdings klar: Wir werden mittelfristig die Neubaurate im Geschosswohnungsbau deutlich erhöhen müssen, um die Nachfrage zu befriedigen und Verdrängungseffekte in den Ballungsräumen so klein wie möglich zu halten. Auch Bundesbauministerin Barbara Hendricks konstatiert mittelfristig einen jährlichen Neubaubedarf von 350.000 bis 400.000 Wohnungen, um die Lücke zu schließen.

Klar ist allerdings auch, dass dieser Neubaubedarf regional sehr unterschiedlich ausfällt. Besonders hoch sind die Nachfrageüberhänge in den wachstumsstarken Ballungsgebieten und ihrem Umland, in stark wachsenden Universitätsstädten sowie teilweise auch in Mittelstädten mit attraktiven Arbeitgebern. Gleichzeitig besteht der Abwanderungsdruck in vielen ländlichen Räumen fort, wodurch dort Wohnungsneubau nur noch zur qualitativen Aufbesserung und Durchmischung des Wohnungsbestandes benötigt wird.

Strategien für mehr bezahlbaren Wohnungsbau in Deutschland

Mehr Bauland, Verdichtung und Aufstockung

Die Problematik von verfügbarem baureifem Land betrifft vor allem die Großstädte in Deutschland. Zwar legten die verkauften Flächen mit Beginn der Erholung im Wohnungsneubau ab 2009 zu, seit 2013 ist aber wieder ein Rückgang zu verzeichnen.

In den Städten mit 200.000 bis 500.000 Einwohnern ist man 2013 bereits wieder deutlich unter das Niveau des Jahres 2010 zurückgefallen, in den Städten mit mehr als 500.000 Einwohnern war dies ab 2014 der Fall. Die Verkäufe von baureifem Land halten vor allem in den Großstädten mit der stark steigenden Nachfrage nicht Schritt.

Die nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung stehenden Flächen haben gleichzeitig die Verkaufspreise deutlich in die Höhe betrieben. Zwischen 2009 und 2015 stiegen die Quadratmeterpreise bei Verkäufen von baureifem Land in den Städten mit 200.000 bis 500.000 Einwohnern um zwei Drittel auf 216 Euro, in den Großstädten mit mehr als 500.000 Einwohnern haben sie sich auf 698 Euro sogar mehr als verdoppelt. Da diese Grundstückspreise mit in die Verkaufspreise der Gebäude bzw. die Mieten eingehen, haben sie zur Verteuerung von Wohnraum in Deutschland erheblich beigetragen.

Der Ausweis von erheblich mehr Bauland vor allem in den Ballungsgebieten ist daher unabdingbare Voraussetzung dafür, dass es allen beteiligten Akteuren gelingt, mehr Wohnraum zu bezahlbaren Preisen für untere und mittlere Einkommensgruppen zur Verfügung zu stellen. Auch Modelle, bei denen Kommunen die Verkaufspreise von Grundstücken heruntersubventionieren, wenn der Investor gleichzeitig einen bestimmten Anteil von sozialgebundenem Wohnraum erstellt, können das Problem nur zu einem geringen Teil lösen.

         

Ein weiterer Ansatz ist die Nachverdichtung im Innenbereich von Städten. Hierzu zählen die Erschließung von Brachen, das Schließen von Baulücken, die Bebauung früher industriell genutzter Flächen sowie der Umbau bzw. Ersatz von Bestandsgebäuden. Bundesbauministerin Barbara Hendricks will dies im Baurecht berücksichtigen und dort „urbane Gebiete“ schaffen. In diesen soll es einfacher erlaubt sein, Gewerbe und Wohnen zu mischen. Dazu sollen unter anderem schwächere Lärmschutzvorgaben für Wohnungsneubauten dienen.

Eine Nachverdichtung kann darüber hinaus auch durch die Aufstockung bestehender Wohngebäude erreicht werden. Hierzu liegt eine Studie der Technischen Universität Darmstadt zusammen mit dem Pestel Institut Hannover vor. Unter Berücksichtigung technologischer und konstruktiver Voraussetzungen, dem baurechtlichen und baukonjunkturellen Rahmen sowie unter Wirtschaftlichkeitsaspekten ergibt sich in Städten und Kreisen mit ungesättigten Wohnungsmärkten ein primäres Aufstockungspotenzial von 0,6 Mio. Mehrfamilienhäusern und ein Sekundärpotenzial von weiteren 0,2 Mio. Gebäuden.

Mit Bezug auf die Dachfläche und mit einem Verdichtungsschlüssel von 1,3 Etagen pro Gebäude errechnet sich eine potenzielle zusätzliche Geschossfläche von durchschnittlich 224 m² pro Gebäude. Rechnet man 80 % davon als Wohnfläche und eine durchschnittliche Wohnungsgröße von 75 m² ergibt sich in den ausgewiesenen Regionen ein Potenzial von rund 1,1 Mio. zusätzlichen Wohnungen durch Aufstockung. Das Sekundärpotenzial liegt bei weiteren 420.000 zusätzlichen Wohnungen.

Grunderwerbsteuer reformieren

Bis zum Jahr 2006 betrug die Grunderwerbsteuer bundeseinheitlich 3,5 % des Kaufpreises. Im Rahmen der Föderalismusreform wurde den Bundesländern, denen das Aufkommen aus dieser Steuer zusteht, das Recht eingeräumt, ab dem 1. September 2006 eigenverantwortlich den Steuersatz zu bestimmen. Davon haben inzwischen 14 von 16 Bundesländern – teilweise mehrmals – Gebrauch gemacht. 2016 liegt der Steuersatz in vier Bundesländern bereits bei 6,5 %, lediglich in Bayern und Sachsen noch bei dem ursprünglichen Wert von 3,5 %.

Durch die zunehmenden Transaktionen, die steigenden Baulandpreise und die erhöhten Steuersätze hat das Aufkommen drastisch zugelegt. Flossen den Bundesländern aus dieser Steuer 2009 noch knapp 4,9 Mrd. Euro zu, wurde das Aufkommen seitdem um gut 130 % auf über 11,2 Mrd. Euro gesteigert.

Die steigenden Steuersätze erhöhen im Endeffekt die Kosten der Investoren und tragen damit zu steigenden Mieten bei. Dies gilt vor allem in solchen Fällen, wo ein Bauträger zwischengeschaltet ist. Wenn dieser das Grundstück erwirbt, darauf Mietwohnungen errichtet und das Grundstück mit dem fertigen Gebäude an einen Investor weiterveräußert, fällt die Grunderwerbsteuer zweimal an. Dies gilt auch für alle weiteren Verkaufsschritte.

Falls es der Politik mit ihrer Forderung nach mehr bezahlbaren Mietwohnungen ernst ist, sollte zumindest ein Moratorium vereinbart werden, wonach die Grunderwerbsteuersätze in den kommenden Jahren nicht weiter erhöht werden. Zudem sollte über abgesenkte Steuersätze für Grundstücke in Ballungsgebieten nachgedacht werden, auf denen Mietwohnungen errichtet werden.

Genehmigung- und Vergabeverfahren vereinfachen

Eine geforderte starke Ausweitung der Neubautätigkeit setzt funktionierende Bauverwaltungen auf kommunaler Ebene voraus. Diese müssen nicht nur die planungsrechtlichen Voraussetzungen schaffen, sondern auch Bauanträge überprüfen und Neubaugenehmigungen erteilen. Aufgrund der deutlich zurückgehenden Wohnungsbautätigkeit bis zum Jahr 2009 und der gleichzeitigen Vorgabe, Personal einzusparen, sind die personellen Kapazitäten in den kommunalen Bauverwaltungen deutlich zurückgefahren worden.

In der jetzigen Arbeitsmarktsituation dürfte es schwierig sein, diese Kapazitätslücke mit qualifiziertem Fachpersonal in relativ kurzer Zeit wieder zu schließen. Ein Lösungsweg kann der Rückgriff auf Planungskapazitäten der privaten Wirtschaft sein. Dazu kann unter anderem der städtebauliche Vertrag dienen, der in § 11 des Baugesetzbuches geregelt ist. Solche Verträge werden zumeist im Zusammenhang mit einem Bebauungsplanverfahren geschlossen und dienen der Erfüllung städtebaulicher und planerischer Aufgaben.

Weitere Möglichkeiten zur Verbesserung der Rahmenbedingungen liegen im Bauordnungsrecht. Alle 16 Bundesländer haben derzeit eigene Landesbauordnungen, die teilweise deutlich voneinander abweichen. Die Übernahme einer auf Bundesebene erstellten Musterbauordnung verbindlich für alle Bundesländer könnte den Planungsaufwand deutlich reduzieren und Zeitverzögerungen minimieren.

Auch die Baukostensenkungskommission im Rahmen des Bündnisses für bezahlbares Wohnen und Bauen hat sich für eine einheitliche Übernahme der Musterbauordnung in allen Bundesländern ausgesprochen. Eine Rechtsangleichung würde für Transparenz sorgen und spare Umplanungskosten für die landesspezifischen Notwendigkeiten, könne also zur Senkung der Baukosten beitragen und kostengünstigeren Wohnungsbau erleichtern.

Eine solche Vorgehensweise würde sich vor allem beim seriellen Bauen äußerst positiv auswirken. Ein einmal auf Bundesebene genehmigtes Typengebäude könnte dann bundesweit in Serie gehen, ohne jeweils kostentreibend an die unterschiedlichen Landesbauordnungen angepasst werden zu müssen.

Bezahlbare Standards

Die ARGE Kiel hat in einer Untersuchung festgestellt, dass in den Jahren 2000 bis 2014 nahezu 40 % der Kostensteigerungen im Wohnungsbau auf staatliche Rahmenbedingungen aller Art zurückzuführen sind. Vor allem die fortlaufende Verschärfung der Energieeinsparverordnung (EnEV) hat maßgeblich hierzu beigetragen. Im Rahmen des Bündnisses für bezahlbares Wohnen und Bauen haben sich daher alle Verbände der Immobilien- und Bauwirtschaft dafür ausgesprochen, die Umsetzung der nächsten EnEV-Stufe zum 1. Januar 2016 auszusetzen. Diese schlägt mit rund 7.500 Euro Mehrkosten je Wohnung im Geschosswohnungsbau zu Buche. Die Politik sah sich allerdings außerstande, diesem Wunsch zu entsprechen.

Ein weiterer Kostentreiber ist auch die technische Gebäudeausstattung. Wohngebäude sind heute weit mehr als nur eine konstruktive Hülle, die technischen Ausstattungsstandards haben in den vergangenen 15 Jahren immer mehr an Bedeutung gewonnen. Lag der Anteil der Ausbauleistungen im Geschosswohnungsbau im Jahr 2000 noch bei 46,3 %, ist er bis 2014 auf 54,1 % gestiegen. Entsprechend ist der Anteil der Rohbauleistungen zurückgegangen.

Diese Entwicklung findet ihre Entsprechung in der langfristigen Kostenentwicklung. Der vom Statistischen Bundesamt ermittelte Preisindex für Rohbauarbeiten in neuen Wohngebäuden ist von 2000 bis 2015 um 23,6 % gestiegen. Ausbauleistungen legten dagegen mit 34,2 % deutlich stärker zu. In den Teilbereichen der technischen Gebäudeausstattung waren sogar Preissteigerungen von mehr als 60 % zu verzeichnen. Die Anforderungen der Investoren und Nutzer an die Qualität der Ausstattungsstandards hat somit in den vergangenen 15 Jahren maßgeblich zur Entwicklung der Baukosten im Wohnungsneubau beigetragen.

Die Baukostensenkungskommission stellt hierzu fest, dass die Tradition teuren Bauens Gewohnheitsnormen auf der Angebots- und Nachfrageseite habe entstehen lassen. In der Baupraxis begegne man vielen ungeschriebenen Normen, die hohe Standards als unverzichtbar erscheinen ließen. Eine Senkung der Ausstattungsstandards reduziere zwar Baukosten, sei jedoch nur bei bestimmten Bauvorhaben möglich.

Finanzierungslücke schließen durch steuerliche Förderung und soziale Wohnraumförderung

Auch wenn bei den gesamten Gestehungskosten im Wohnungsneubau (Grundstück, Planung und Genehmigung, Bauausführung) Spielraum nach unten besteht, wird es vor allem in den Ballungsgebieten mit hohen Bodenpreisen nicht möglich sein, das wohnungspolitische Ziel einer bezahlbaren Miete zu erreichen. Hier kann und muss staatliche Förderung helfen, die Lücke zu schließen.

Im Rahmen der Föderalismusreform wurde beschlossen, die Zuständigkeit für die Wohnungspolitik komplett auf die Bundesländer zu verlagern. Damit einher ging die Beendigung der Finanzhilfen für den sozialen Wohnungsbau. Seitdem leistete der Bund Kompensationszahlungen an die Länder in Höhe von 518,2 Mio. Euro pro Jahr, die bis 2019 festgeschrieben waren.

Nach einer zweimaligen Aufstockung stehen in den Haushaltsjahren 2017 und 2018 jeweils 1,5 Mrd. Euro, 2019 eine Mrd. Euro an Bundeszuschüssen zur Verfügung. Zudem hat die Bundesbauministerin angeregt, in diesem Zusammenhang das Grundgesetz zu ändern. Seit der Föderalismusreform 2006 ist die soziale Wohnraumförderung in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangen. Auf Basis des Entflechtungsgesetzes stehen den Ländern für die wegfallenden Finanzhilfen des Bundes bis 2019 Kompensationsleistungen zu. Will der Bund – wie durch die Ministerin beabsichtigt – auch ab 2020 weiter fördern, ist dafür eine Grundgesetzänderung notwendig. Das bisherige Echo aus den Bundesländern auf diesen Vorschlag ist allerdings unterschiedlich ausgefallen.

In den vergangenen Jahren haben nicht alle Bundesländer die ihnen zugeflossenen Mittel auch für Zwecke der sozialen Wohnraumförderung verwendet. Angesichts der derzeitigen Wohnungsmarktlage haben sie sich vor dem Hintergrund der ersten Erhöhung, die bereits ab dem laufenden Jahr wirksam wird, verpflichtet, im Förderzeitraum 2016 bis 2019 nunmehr alle Bundesmittel zur Förderung des sozial gebundenen Wohnungsbaus einzusetzen.

Über die Mittel des sozialen Wohnungsbaus hinaus gibt es derzeit keine spezielle Förderung des Mietwohnungsbaus in Deutschland. Die lineare Absetzung für Abnutzung (AfA) von 2 % über 50 Jahre ist keine Subvention, sondern spiegelt nur den Werteverzehr der Immobilie wider. Bereits in den vergangen Jahren gab es Bestrebungen, den AfA-Satz durch eine Verkürzung der Abschreibungsdauer zu erhöhen, da immer größere Bestandteile der Gebäude (vor allem in der technischen Gebäudeausstattung) eine wesentlich kürzere Lebensdauer haben.

Die Bundesregierung hat ursprünglich auf die anhaltenden Probleme am Wohnungsmarkt reagiert und einen Gesetzentwurf für eine steuerliche Förderung im Mietwohnungsneubau vorgelegt. Vorgesehen war eine Sonderabschreibung für Mietwohnungen von bis zu jeweils 10 % im Jahr der Anschaffung oder Herstellung und im folgenden Jahr sowie bis zu 9 % im dritten Jahr. Die förderfähigen Gebiete (angespannte Wohnungsmärkte) sollten durch die Bundesländer selbst festgelegt werden. Der Gesetzentwurf ist allerdings zwischenzeitlich zurückgezogen worden.

Zum Jahresende 2016 haben die Verbände der Immobilien- und Wohnungswirtschaft ihre Forderung nach einer steuerlichen Förderung wiederholt. So fordert z. B. der GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen die steuerliche Normalabschreibung angesichts der veränderten wirtschaftlichen Nutzungsdauer von Wohngebäuden auf 3 % zu erhöhen. Für angespannte Wohnungsmärkte sollte sie auf 4 % angehoben werden.

Eine zusätzliche Belastung droht von Seiten des Mietrechts. Im Bundesministerium der Justiz ist ein Referentenentwurf zur Veränderung mietrechtlicher Vorschriften erstellt worden, der an zwei Stellen massiv in die Mietpreisgestaltung eingreift.

  • Bei Modernisierungsmaßnahmen sollen statt wie bisher 11 % der Kosten jährlich nur noch 8 % auf die Miete umgelegt werden. Gleichzeitig darf Miete durch diese Umlage innerhalb von acht Jahren um nicht mehr als drei Euro pro m² Wohnfläche steigen.
  • Ermittlung der „ortsüblichen Vergleichsmiete“ auf die Mietentwicklung in den vergangen vier Jahren abgestellt. Dieser Zeitraum soll sich nun auf acht Jahre verdoppeln. Damit würde in vielen Kommunen die ortsübliche Vergleichsmiete nach unten korrigiert.

Auch wenn zum Jahresende 2016 kein Gesetzentwurf vorliegt, dürfte das Thema damit „nicht vom Tisch“ sein. Es steht zu befürchten, dass die Vorschläge in der neuen Legislaturperiode wieder erneuert werden. Die grundsätzliche Kritik der deutschen Wohnungs- und Immobilienwirtschaft bleibt somit bestehen. Das Gesamtpaket sei ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Mietsystematik und schade dem Wohnungsmarkt. Die Möglichkeiten für bezahlbaren Neubau und Vermietung würden gedämpft.

Auch wenn die Probleme beim Bauland, der Grunderwerbsteuer, den Genehmigungsverfahren, den Standards und den staatlichen Kostentreibern angegangen und – zumindest teilweise – gelöst werden, reicht das für sich genommen nicht aus, um den nötigen Wohnraum in ausreichender Menge und zu vertretbaren Kosten zu erstellen. Die deutsche Bauindustrie und ihre Partner setzen daher beim Wohnungsbau auf das serielle Bauen. Dabei sind wir für alle Technologien offen. Dies kann zum Beispiel

  • die Optimierung bisheriger Bauweisen sein. Hier kann durch Typisierung eine Kostendegression durch Wiederholung und Economies of Scale erreicht werden.
  • Eine weitere Möglichkeit besteht in einem höheren Vorfertigungsgrad, zum Beispiel durch die Wandtafelbauweise, die mit verschiedenen Baumaterialien realisiert werden kann.
  • Eine dritte Vorgehensweise ist die stationäre Produktion kompletter Module, die auf der Baustelle nur noch zusammengefügt werden.

Alle drei Verfahren und Kombinationen daraus werden bereits am Markt erfolgreich realisiert. Das belegen die zahlreichen Beispiele, die wir in der Broschüre "Serieller Wohnungsbau" zusammengestellt haben.