Für eine partnerschaftliche Kultur des Bauens

Bauen und Streiten – das scheint in Deutschland zusammenzugehören. Projekte zu benennen, bei denen alles glatt gelaufen ist und alle Beteiligten zufrieden waren, fällt uns deutlich schwerer, als Bauvorhaben aufzuzählen, bei denen Termine überschritten wurden und die den Budgetrahmen gesprengt haben. Davon betroffen sind vor allem größere Projekte, da sie aufgrund der vielen Schnittstellen und der damit verbundenen Abstimmungsprozesse besonders störanfällig sind.

Als eine wesentliche Ursache für Kosten- und Terminüberschreitungen hat die „Reformkommission Großprojekte“ die fehlende Kooperation zwischen den Baubeteiligten und einen allgemeinen Mangel an Projekttransparenz identifiziert. Im Interesse einer besseren Projektplanung und eines besseren Projektmanagements fordert die Kommission deshalb einen grundlegenden Kulturwandel hin zu mehr Partnerschaft am Bau. Die BAUINDUSTRIE unterstützt diesen Gedanken und sieht hierfür folgende Elemente als wesentlich an:

• Verstärkte Zusammenarbeit aller Prozessbeteiligten auf gemeinsamen digitalen Plattformen (Building Information Modeling)
• Optimierung des Bauprozesses durch partnerschaftliche Vertragselemente
• Optimierung der Projekte über den Projektlebenszyklus bzw. Teile des Projektlebenszyklus
• Frühzeitige Einbindung der Baukompetenz in die Planung

Die Unternehmen der BAUINDUSTRIE bieten seit Langem eine breite Palette an Vertragsmodellen an, die sich am Partnerschaftsgedanken orientieren. Die Palette reicht von Design-and-Build-Modellen über Bauteam-Modelle und Funktionsbauverträge bis hin zu Öffentlich-Privaten Partnerschaften. Mehr Partnerschaft hilft aber auch bei konventionellen Bauprojekten. In unserer Modellvielfalt behält deshalb auch die Fach- und Teillosvergabe ihren festen Platz.

In der Broschüre „Bauen statt streiten“ zeigen wir anhand von konkreten Beispielen auf, wie diese Partnerschaft schon heute gelebt wird und welche Modellvarianten dem öffentlichen Auftraggeber dafür zur Verfügung stehen. Für uns gilt bei der Auswahl der Partnerschaftsmodelle der Grundsatz: Wir bieten nicht die eine Lösung für alles. Wir bieten eine Vielfalt von Lösungsvarianten, aus denen die öffentlichen Auftraggeber – in Abhängigkeit von den eigenen personellen und finanziellen Ressourcen, dem vorhandenen Know-how und der Projektgröße bzw. Projektkomplexität – die für sie passgenaue, d. h. geeignete und wirtschaftlichste Variante auswählen können.

Dipl.-Ing. Peter Hübner,

Präsident des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie

Bauen statt streiten – Partnerschaftsmodelle am Bau – kooperativ, effizient, digital

A. Defizite in der Projektrealisierung – Planung und Management öffentlicher Bauprojekte müssen besser werden!

Im Jahr 2016 stellte das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) in seinem Grundsatzpapier „Reform Bundesbau – Bessere Kosten-, Termin- und Qualitätssicherheit bei Bundesbauten“ fest, dass der Bund als öffentlicher Bauherr nicht nur Vorbild in grundlegenden baulichen Belangen wie Baukultur, Nachhaltigkeit und technische Innovation sein muss; er muss auch beispielgebend für Transparenz und Verlässlichkeit sowie Wirtschaftlichkeit und Kosten- und Terminsicherheit sein.

In den vergangenen Jahren sind jedoch viele große öffentliche Bauprojekte aus dem Ruder gelaufen. Termin- sowie Kostenüberschreitung waren und sind auch heute noch die Folge:

1. Eine Untersuchung des BMUB von 300 Hochbauprojekten des Bundes hat zwar ergeben, dass knapp 60 % der Projekte unter Berücksichtigung der Preissteigerungsraten im Kostenrahmen lagen und knapp 65 % im Zeitplan abgeschlossen werden konnten. Das BMUB sieht es jedoch als nicht akzeptabel an, wenn 4 von 10 Projekten deutlich teurer werden. Handlungsbedarf stellt das BMUB vor allem bei größeren komplexen Hochbauvorhaben fest, während bei kleineren Vorhaben oder standardisierten Militärbauten eine gute Kosten- und Terminsicherheit gegeben sei.
2. Ein Blick auf die kommunale Ebene zeigt allerdings, dass auch kleinere Vorhaben keine Selbstläufer sind. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) führte 2015 eine Onlineumfrage unter 1.000 Kommunen durch. Das Ergebnis: 52 % der Kommunen gaben an, dass die Kosten konventionell realisierter Projekte höher waren als geplant. Jede zweite Kommune (50 %) berichtete zudem, dass die Bauzeiten konventioneller Projekte meist überschritten wurden.
3. Laut Angaben der Bundesregierung sind auch die Kosten von 80 Bundesfernstraßenprojekten, die 2009 erstmals im Bundeshaushalt veranschlagt wurden, um mindestens 15 %, durchschnittlich sogar um über 40 %, gestiegen. Zwar sind die Kostensteigerungen zum Teil auf Baupreissteigerungen und „bautechnische Anpassungen“ zurückzuführen, trotzdem gibt es auch im Verkehrswegebau Optimierungsmöglichkeiten.
4. Eine Studie der Hertie School of Governance von 2015 wird noch deutlicher. Darin heißt es, dass Verkehrsprojekte in Deutschland im Schnitt 33 % teurer werden als veranschlagt, öffentliche Gebäude um rund 44 %.

Die Reformkommission „Bau von Großprojekten“, der Experten aus Wissenschaft, Bauindustrie, planenden Berufen und der öffentlichen Verwaltung angehörten, hat mehrere Gründe identifiziert, warum Bauprojekte aus dem Kosten- und Terminrahmen laufen können:

• Die Ausschreibung von Baumaßnahmen auf der Basis nicht abgeschlossener Planungen. Die Folge: Nachträge.
• Die Tendenz zu kostenträchtigen Änderungen von Planungen als Folge einer ungenauen Formulierung der Bauherrenwünsche.
• Der Verzicht auf ein frühzeitiges und kontinuierliches Risikomanagement / Verzicht auf Vorsorgemaßnahmen.
• Politisch motivierte Baukostenschätzungen, die die tatsächlichen Risiken des Projekts ausblenden.
• Vergabe an das „billigste“, nicht an das wirtschaftlichste Angebot.

Ganz wesentlich seien jedoch die mangelnde Kooperation von Planungs- und Bauprozessbeteiligten und die Überforderung öffentlicher Auftraggeber mit der Projektorganisation und dem Projektmanagement.

Diese Situation ist keineswegs einer Bauverwaltung anzulasten, die ihren Job nicht versteht. Verantwortlich ist eine Politik der Investitionszurückhaltung, die in den vergangenen Jahren bei Bund, Ländern und Gemeinden, aber auch bei der Deutschen Bahn AG zum Abbau von Planungs- bzw. Ingenieurkapazitäten geführt hat. Dieser Abbau beeinträchtigt heute die Qualität der Planung und die Fähigkeit, Investitionsvorhaben zu managen.

Mit diesem Zustand wollen und dürfen wir uns nicht zufriedengeben. Wir setzen uns deshalb dafür ein, dass Planung, Management und Durchführung öffentlicher Bauprojekte wieder besser werden. Doch wie kann das gelingen?

Die Reformkommission „Bau von Großprojekten“ hat als Antwort auf die o. g. Problematik Erfolgsfaktoren für eine termin- und kostengerechte Umsetzung von Großprojekten identifiziert. Darunter:

1. Stärkeres „kooperatives Planen“ in einem interdisziplinären Planungsteam, an dem auch Unternehmen der bauausführenden Wirtschaft beteiligt sein sollten.
2. Konsequente Umsetzung des Grundsatzes „Erst planen, dann bauen“.
3. Weiterentwicklung des Vergaberechts, z. B. durch
   • die Einbeziehung qualitativer Kriterien in die Wertung der Angebote und
   • die Lockerung des Vorrangs der Fach- und Teillosvergabe in § 97 Abs. 4 GWB durch Klarstellung, dass öffentliche Auftraggeber bei Großprojekten nicht verpflichtet sind, die Planungs- und Bauleistung in Losen zu vergeben.
   • Schaffung von Verfahrensmöglichkeiten, die eine frühe Einbindung des Ausführenden in die Planung ermöglichen.
4. Schaffung wirkungsvoller Anreizmechanismen für eine effektivere „Partnerschaftliche Projektzusammenarbeit (PPZ)“, z. B. durch die Zulässigkeit von Bonus-Malus-Regelungen und die Nutzung von Zielpreissystemen.
5. Verbindliche Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zur Auswahl eines geeigneten Beschaffungsmodells als weitere Voraussetzung für die Bereitstellung von Haushaltsmitteln.

Kurzum: Mehr partnerschaftliche Projektzusammenarbeit, eine intensive Projektvorbereitung, die „freie Wahl“ der wirtschaftlichsten Beschaffungsvariante, ein modernes Vergaberecht sowie die Einbeziehung von bauausführendem Know-how in der Planungsphase sind Grundvoraussetzungen für eine Projektabwicklung ohne Termin- und Kostenüberschreitungen!

B. Modellvielfalt und Partnerschaft als neue Leitbilder am Bau!

Gemeinsam mit der Bundesregierung möchten wir den öffentlichen Bau wieder auf Kurs bringen. Das Ziel ist, die Termin- und Kostensicherheit öffentlicher Bauprojekte wieder zu erhöhen sowie eine lösungsorientierte, konfliktärmere Zusammenarbeit aller Projektbeteiligten zu erreichen. Denn eines ist sicher: Großprojekte gelingen nur im Miteinander, nicht im Gegeneinander von Auftraggeber und Auftragnehmer. Dies gilt für alle Projektphasen: von der Planung über den Bau bis zu Betrieb und Erhaltung.

Anders als im europäischen Ausland findet die Idee der partnerschaftlichen Projektzusammenarbeit in Deutschland meist nur bei privaten Bauvorhaben Anwendung. Im öffentlichen Bau konnte sie sich dagegen bislang noch nicht durchsetzen. Dies liegt insbesondere an der Art und Weise, wie in Deutschland öffentliche Bauvorhaben abgewickelt werden. So ist Deutschland das einzige Land in Europa, in dem die Planung im Regelfall vom eigentlichen Bauprozess getrennt wird. Während in fast allen Bereichen der Wirtschaft und Wissenschaft, von der Medizin über die Informatik bis hin zum Sozialmanagement, interdisziplinäre Ansätze verfolgt werden, arbeiten Planer, Architekten und Bauunternehmen weitgehend unabhängig voneinander.

Wenn gleichzeitig die Komplexität der Projekte steigt, etwa durch eine lange Realisierungsdauer sowie zahlreiche Einzelvorgänge, und eine Vielzahl an Projektbeteiligten koordiniert werden muss, hat dies Auswirkungen auf die Fehleranfälligkeit aufseiten der öffentlichen Hand – gerade wenn sie bei Großprojekten mit der Koordinierung vieler Einzelplanungen, der Ausschreibung und Steuerung Hunderter Gewerke sowie der damit verbundenen Kontrolle der Einzelverträge konfrontiert ist.

Vor diesem Hintergrund werden die bislang praktizierte „strikte Trennung von Planen und Bauen“ sowie die geltende gesetzliche Vorgabe des „Vorrangs der Fach- und Teillosvergabe“ den Erfordernissen eines modernen öffentlichen Baumanagements nicht mehr in jedem Fall gerecht. Die Bauverwaltungen sind bei verminderter personeller Ausstattung und immer komplexer werdenden Projekten nicht mehr in der Lage, die ganze Bandbreite öffentlicher Bauprojekte in diesem starren Korsett abzuwickeln. Zudem erfordert z. B. der Bau einer Kita naturgemäß ganz andere Voraussetzungen und ein anderes Know-how als der eines Bundesministeriums, eines Flughafens oder eines großen Tunnelprojekts.

Die traditionellen Vorgehensweisen müssen deshalb auf den Prüfstand gestellt und die Leitbilder am Bau neu gedacht werden. Die BAUINDUSTRIE steht für diesen Wandel und setzt auf „Modellvielfalt“ und „Partnerschaft am Bau“ als die neuen Leitbilder der Zukunft im öffentlichen Bau!

Statt einer Lösung für alles sollten die öffentlichen Auftraggeber deshalb die jeweils „passende“ Lösung zur Umsetzung ihrer Bauvorhaben für sich nutzen können. Nur so kann die öffentliche Hand unter Berücksichtigung ihrer Kapazitäten und Fähigkeiten eine termin- und kostensichere Projektrealisierung sicherstellen. Wir möchten deshalb, dass unsere öffentlichen Partner auf eine Vielfalt an Beschaffungsvarianten zurückgreifen können, aus der sie die effizienteste je nach Projektgröße, Eignung und Wirtschaftlichkeit auswählen können.

Diese Modellvielfalt erstreckt sich von der Fach- und Teillosvergabe über die Kopplung mehrerer Projektphasen, etwa Planen und Bauen, Bauen und Instandhalten, bis hin zum „Komplettpaket“ von der Planung bis zur Instandhaltung.

Ein wesentlicher Baustein sind dabei Partnerschaftsmodelle, bei denen sich die öffentliche und private Seite auf Augenhöhe begegnen. Dies bedeutet für uns Partnerschaft, bei der

• Baukompetenz frühzeitig in die Planung eingebunden wird,
• die Optimierung des Bauprozesses durch die Nutzung partnerschaftlicher Vertragselemente erfolgt und
• alle Projektbeteiligten gemeinsam und lösungsorientiert auf digitalen Plattformen zusammenarbeiten, statt auf der Baustelle gegeneinander zu arbeiten.

Das Motto dabei lautet: Jeder Partner übernimmt die Aufgaben und Risiken, die er am besten managen und beherrschen kann.